Российский парламентаризм: две палаты – одна история.

Политические партии России являются ключевым субъектом электоральных и парламентских процессов. В основе партийной деятельности лежат базовые принципы демократии: политический плюрализм, представительство, выборность. Согласно федеральному закону "О политических партиях", к основным целям политической партии относится «выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах Президента РФ, депутатов ГД, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, выборных должностных лиц местного самоуправления и в представительные органы муниципальных образований, участие в указанных выборах, а также в работе избранных органов». Участие партий в выборных процессах федерального, регионального и муниципального уровней, является первоочередным компонентом механизма реализации принципа народовластия в России.

Органы народного представительства в политической системе современной России имеют многовековую, сложную историю.
Прародителем современного парламента с его определяющей представительной функцией можно считать Земские Соборы, которые созывались царями в XVI- XVII вв. К ведению Земских Соборов относилось рассмотрение вопросов войны и мира, внешней и внутренней политики, налогов, доходов и расходов государства. Земской собор, по сути, - единое собрание Боярской думы, высшего духовенства и представителей сословий (дворянство, иногда посадского населения). Соборы не являлись постоянно функционирующим органом власти, созывались в исключительных случаях и  выполняли совещательную функцию. Позже им была делегирована распорядительная функция. В начале своего становления Земской собор состоял из «приглашенных» представителей и формировался на основе доверия власти к его участникам. В XVII в. начинает складываться система выборов, механизм которых заключался в рассылке «призывных грамот» и проведении выборов среди дворян на местах. По итогам выборов депутаты с наказами избирателей отправлялись в столицу, а избиратели обеспечивали им «прокорм».

К концу XVII века Земские Соборы утратили свое значение в связи с укреплением абсолютизма в России. Также к этому времени была упразднена Боярская дума, которая позже была преобразована в Сенат. По замыслу Петра I этот орган государственной власти должен был принимать на себя управление страной на время отсутствия императора.

В начале XIX века. Михаил Михайлович Сперанский по поручению императора Александра I разработал структуру законосовещательного представительного органа, который состоит из двух палат (по примеру некоторых парламентов Западной Европы) – Государственной думы и Государственного совета, во главе которого стоял император. В 1810 году был образован Государственный совет – высшее законосовещательное учреждение Российской империи. Однако Государственная дума так и не была создана. Перед утверждением императором законов, в Государственном Совете обсуждались законодательные акты.

В начале ХХ века создание народного представительного и законодательного органа стало объективной необходимостью, продиктованной социально-политической ситуацией в стране.

6 августа 1905 года Николай II издал Манифест об учреждении Государственной Думы и положение о выборах депутатов. Новый орган должен был носить только законосовещательный характер. Однако, уже в октябре 1905 года Николай II выступил с новым Манифестом "Об усовершенствовании государственного порядка", который провозгласил созыв законодательного органа - Государственной Думы, которой отводилась роль нижней палаты парламента, а функции верхней палаты были возложены на Государственный Совет, который одобрял или отклонял принятые Думой законы. Государственный Совет, к 1905 году насчитывающий уже почти вековую историю, формировался по смешанному принципу: половина его членов назначались царем, другая половина – избиралась по одному члену от каждого губернского земского собрания, по сословно-корпоративному принципу.

Позже Николай II установил: «со времени созыва Государственного совета и Государственной думы, закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы».

Первый русский парламент просуществовал чуть больше десяти лет, но после Февральской и Октябрьской революций 1917 года в стране сложилась принципиально новая система представительной власти.
В начале 1918 года верховным законодательным органом был провозглашен съезд Советов, в перерывах между съездами этот функционал был возложен на Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК).

II съезд Советов СССР, состоявшийся в январе 1924 года, принял Конституцию СССР, которая законодательно закрепила образование Союза ССР. Согласно Конституции 1924 года высшим законодательным органом становился Всесоюзный съезд Советов, а в перерывах между съездами - двухпалатный ЦИК: Совет Союза и Совет Национальностей. К ведению Центрального Исполнительного Комитета относились вопросы бюджета, экономики, ратификации международных договоров и т.д.

Изменения Конституции СССР в 1936 году утвердили в стране новую структуру парламента: высшим законодательным органом стал Верховный Совет, который состоял из двух палат – Совета Союза и Совета Национальностей. Конституция 1936 года сохранила основу двухпалатности и предусматривала механизм согласительных процедур в случае возникновения разногласий между палатами. Совет Союза и Совет Национальностей являлись палатами Верховного Совета СССР. Такая конфигурация сохранялась вплоть до распада СССР.

В 1993 году Конституцией Российской Федерации был закреплен статус Федерального Собрания как двухпалатного парламента России. В главном законе страны четко разделены вопросы ведения и полномочия Совета Федерации и Государственной Думы. В соответствии со статьей 95 в состав Совета Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти.

В первом созыве депутаты верхней палаты избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам. Кандидатов в члены Совета Федерации выдвигали группы избирателей или избирательные объединения, но не более 2 кандидатов в каждом из округов.

В 1995 году был принят Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в котором закреплялся новый принцип формирования верхней палаты: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации (глава регионального законодательного собрания и глава исполнительного органа государственной власти).

8 августа 2000 года вступил в силу новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в соответствии с которым представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти назначался высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на срок его полномочий. Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирался региональным парламентом на срок его полномочий.

В ноябре 2011 года была реформирована внутренняя структура Совета Федерации – упразднение профильных комитетов с 16 до 10.

В 2013 году порядок формирования верхней палаты снова был изменен. Согласно нововведениям, представителем от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может быть только депутат этого органа, а наделение кандидата полномочиями члена Совета Федерации должно пройти в течение месяца со дня первого заседания нового созыва регионального парламента. Также был изменен алгоритм наделения полномочиями кандидата от исполнительной власти: при участии в выборах на пост главы субъекта Российской Федерации, кандидат должен представить три кандидатуры, одна из которых будет наделена полномочиями члена Совета Федерации от исполнительного органа власти, в случае победы представившего ее кандидата.

С 2013 года соответствующим законом был введен так называемый «ценз оседлости»: претендент на должность члена Совета Федерации должен прожить в регионе пять лет непосредственно перед выдвижением на пост, либо 20 лет в совокупности.
Очередные изменения в формирование Совета Федерации внесены в 2014 году, когда вступила в силу поправка Конституции о так называемой «президентской квоте», согласно которой предусматривается прямое назначение Президентом Российской Федерации членов Совета Федерации (не более 10% от числа членов Совета Федерации). После всенародного голосования по внесению изменений в Конституцию в 2020 году, квота была расширена до 30 человек, семь из которых могут занимать пост пожизненно.

Ретроспектива развития и становления верхней палаты российского парламента наглядно отражает ее историческую преемственность и приверженность демократическим традициям.

Являясь палатой регионов, Совет Федерации обеспечивает равенство федеральных и региональных интересов при принятии решений, направленных на реализацию стратегии развития страны.